Musée de l'Europe et de l'Afrique

Si on accepte une définition large de la formule des partenariats public-privé (PPP), on constate rapidement qu’ils ne constituent, dans le monde municipal, ni une révolution ni même une véritable nouveauté : ce n’est pas d’hier que des travaux ponctuels et même l’opération en continu d’un service sont confiés à des entreprises privées. Dans le cadre de la présente étude, on réserve l’appellation PPP à des projets où le partenaire privé est très profondément impliqué tout au long du processus – et ce, dès le départ –, lourdement engagé financièrement et sur une durée vraiment longue – au-delà en tout cas des « longues » périodes de trois ou cinq ans auxquelles le monde municipal était habitué.

Cependant, il est vrai que les PPP ne sont qu’une variante (nettement typée, certes) à l’intérieur d’une vaste gamme de formes de collaboration entre le public et le privé ; c’est d’ailleurs ce qui permet d’utiliser des analyses qui portent sur des formes autres que les PPP pour comprendre certains mécanismes communs ou pour faire des hypothèses quant à ce qui pourrait survenir dans le cas d’un PPP au sens strict.

Notre objectif ici est de passer au crible les arguments en faveur des PPP, sans autre considération morale ou politique que le respect de valeurs les plus consensuelles qui soient, comme la flexibilité (souhaitable au moins du point de vue des décideurs municipaux), la responsabilité des élus, la transparence, etc.

1. Une réponse au problème du financement des infrastructures ?

Les PPP ne sont pas une panacée, un médicament miracle qui permettrait de solutionner tous les problèmes, partout et toujours. Plus particulièrement, dans le cas des municipalités, les PPP n’offrent pas de solution magique au réel problème de financement de leurs infrastructures.

Celui-ci ne tient pas à la disponibilité des fonds nécessaires, ni à l’accès aux marchés financiers, ni à la cote de crédit, ni non plus au coût des emprunts directement contractés par les municipalités. Personne ne remet en question le fait que les sommes nécessaires sont disponibles et accessibles et absolument personne ne doute de cet autre fait : les municipalités empruntent à un taux qui est toujours meilleur que celui qu’obtiendrait la plus solide entreprise privée.

On peut souligner qu’en faisant la promotion des PPP un des objectifs de nos gouvernements est d’ouvrir de nouvelles occasions d’affaires aux investisseurs. Un virage vers les PPP permettrait aux gestionnaires de nos fonds de pension d’investir au Québec (comme ils le font déjà ailleurs) dans des opérations stables et solides comme les services d’eaux municipaux. Ce dont ne se cachait pas le ministre fédéral : « L’un des grands défis consiste à maximiser l’impact des dépenses fédérales. On peut y parvenir en tirant parti de sources de financement novatrices par l’entremise de partenariats public-privé. Un recours accru aux PPP offrira aussi aux caisses de retraite et aux autres investisseurs canadiens la possibilité de participer à des projets d’infrastructure au Canada plutôt que d’avoir à le faire à l’étranger, comme c’est souvent le cas maintenant. ^[1] »

Incidemment, cela revient à admettre que les PPP offrent aux investisseurs un meilleur rendement que les obligations municipales qui normalement financent les mêmes services municipaux. Il est certain que les Caisse de dépôt et placement du Québec, Teachers’ et autres OMERS de ce monde ^[2], mais aussi quantité de banques et de fonds d’investissement privés (l’australienne Macquarie, la franco-belge Dexia et autres) ont tout intérêt à voir se développer les PPP : ils l’expriment on ne peut plus clairement sur toutes les tribunes qui s’offrent à eux.

Or les PPP ne devraient être considérés comme intéressants que s’ils améliorent quelque chose pour la municipalité et ses citoyens, pas pour un fonds de pension et ses retraités. Laisser au partenaire privé la responsabilité d’assumer le financement, alors que le financement municipal classique est simple, facile et bien meilleur marché que l’équivalent privé, c’est une mauvaise solution à un problème inexistant. Mais il n’en demeure pas moins que certains ont intérêt à ce qu’on pense qu’il y a des problèmes… parce qu’ils ont des solutions à nous vendre !

Pour investir en catimini : louer plutôt qu’acheter ou bâtir

On lit de moins en moins souvent que les PPP compenseraient la difficulté qu’auraient les municipalités à dénicher un prêteur ou que les PPP donneraient accès à du financement à meilleur marché. Ce sont des affirmations beaucoup trop visiblement fausses et parfaitement intenables. Et, de nos jours, tout le monde en convient.

En revanche, une autre contrevérité de la même eau réussit à se maintenir ici et là. Ainsi, certains persistent à mettre en avant qu’un PPP permettrait de bénéficier d’un actif (l’immeuble de son hôtel de ville ou les murs d’un garage municipal par exemple) sans que cela ne se traduise par un emprunt inscrit au passif – ce qui est tout à fait juste : on ne s’engage pas à rembourser un emprunt mais à payer un loyer –, et donc, tour de passe-passe, sans que cela n’affecte le crédit de la municipalité. Mais ce triomphe de la pensée magique est trop beau pour être vrai !

Pour un individu comme pour une institution, le prêteur cherche en effet à identifier les engagements à long terme ; si un bail annuel éventuellement reconduit à son échéance est significatif en ce qui a trait à la capacité de remboursement d’un ménage, qu’en est-il d’un engagement ferme sur vingt-cinq ou trente ans pour une municipalité ? Il semble bien que les responsables de la firme Moody’s estiment qu’un PPP est un véritable partenariat, au sens fort, en ce qu’il implique un engagement à long terme, pour le meilleur et pour le pire ; et comme le pire, qui n’est pas souhaitable, n’en demeure pas moins possible, Moody’s a rabaissé la cote de crédit de l’université du Québec à Montréal (UQAM) parce qu’elle s’est engagée dans un PPP important. Oh, certes, il ne s’agit que de la simple promesse de payer un loyer pendant une longue période, mais régie par un contrat : « Si les engagements relatifs au bail étaient pris en compte dans le calcul de la dette courante, le poids de celle-ci doublerait. (…) Le poids budgétaire de ces engagements contractuels à long terme pourrait peser très fortement du fait des ressources financières limitées de l’université… »

Et de fait, il semblerait que Moody’s avait raison en février 2005 : voici qu’en décembre on reconnaît que le projet – qui, soit dit en passant, est passablement avancé – s’engage vers des dépassements de coûts ; et depuis, le projet baptisé « îlot Voyageur » défraie la manchette chaque semaine ^[3].

Le mythe des engagements PPP hors bilan est encore, pour un certain temps, une vérité d’État au Royaume-Uni : grâce à un traitement comptable particulier, discutable et discuté, le gouvernement a fait construire en PPP quantité d’écoles et d’hôpitaux sans devoir porter au passif les engagements correspondants, ce qui lui permet d’afficher une baisse apparente de la dette publique. Mais voici que les comptables rechignent (enfin) à accepter l’inacceptable. Et cette question a déclenché un passionnant débat politico-comptable qui fait rage : « Une bataille rangée est sur le point d’éclater au ministère des Finances avec le changement surprise des règles de comptabilité publique, qui pourrait soudain ajouter des milliards de livres de PFI ^[4] aux dettes de l’État. (…) Les camps rivaux se livrent bataille autour d’une obscure circulaire comptable de trente-huit pages connue sous le nom de “Note technique n° 1 relative à la note mode d’emploi F de FRS5”. Le titre à lui seul suggère l’accessibilité de ce texte. Mais on ne saurait sous-estimer l’importance de ce document : il a permis au gouvernement de dissimuler les engagements liés au PFI pendant près de dix ans. Aujourd’hui les conseillers du gouvernement et les experts comptables en demandent le retrait, et, s’ils parviennent à leurs fins, ils risquent bien de compromettre la réputation de prudence économique du ministre Goldon Brown, et de faire planer un doute sur le futur des PFI. (…) Dès lors, Gordon Brown ou son successeur devront choisir entre deux solutions perdantes : faire bondir la dette et perdre sa réputation de compétence économique ou être accusé d’avoir joué quitte ou double avec les règles comptables – et les finances de la nation. ^[5], »

Certes, la signature d’un contrat de location d’un immeuble flambant neuf permet aussi d’éviter toute la procédure qui encadre les règlements d’emprunts municipaux – telle que l’ouverture du registre où les opposants au règlement d’emprunt peuvent venir signer pour exiger un référendum, autorisation du ministère et tout ce qui s’ensuit. Il ne faut donc pas négliger l’attrait des PPP pour certains en ce qu’ils offrent la possibilité indéniable de contourner de lourds mécanismes destinés à protéger les intérêts des contribuables et d’esquiver un débat sur la pertinence d’un investissement, mais ce n’est tout de même pas là un attrait très glorieux dont on pourrait se vanter publiquement.

Les revenus municipaux sont-ils suffisants ?

Les véritables problèmes des municipalités concernent le rythme insuffisant d’investissement dans l’entretien, la réhabilitation et la reconstruction des infrastructures existantes. Ces problèmes ne viennent pas d’une difficulté à emprunter ou d’une incompétence des services techniques municipaux – on sait assez bien comment faire. Le problème tient au volume des revenus municipaux, qui est souvent insuffisant pour rembourser les emprunts qui seraient nécessaires. Et la difficulté est de convaincre qu’il faut payer plus dès maintenant (et à jamais) pour s’assurer que jamais rien ne change : pas très excitant ni très vendeur !

Les solutions au manque de revenus municipaux sont connues, mais elles ne sont pas pour autant faciles à mettre en œuvre : à défaut d’obtenir un transfert des gouvernements supérieurs qui couvre la totalité des coûts d’un investissement, que ce soit pour une construction neuve ou pour la réhabilitation d’infrastructures existantes, la municipalité doit forcément augmenter ses impôts ou ses tarifs (ou couper ailleurs dans ses dépenses), peu importe qu’elle économise le montant à débourser au fil des ans ou qu’elle l’emprunte pour répartir les sorties de fonds sur une plus longue période. C’est un problème de finances publiques des plus classiques, où ce qui est central c’est la capacité politique des autorités municipales de faire des choix qui remportent l’adhésion des citoyens. Ce n’est pas nouveau : il a toujours été plus populaire de promettre « du pain et des jeux », un nouvel aréna ^[6] ou un nouveau terrain de foot que d’annoncer qu’il faudra consacrer des sommes importantes pour maintenir en bon état un aqueduc (fut-il romain) ou pour s’assurer de la pérennité d’un réseau d’égouts qui fonctionne à peu près correctement, des infrastructures invisibles et dont personne ne se soucie jusqu’à ce qu’elles ne flanchent pour de bon. Le fait de recourir à un PPP ne facilite pas en soi le travail proprement politique de la persuasion des contribuables de la nécessité immédiate d’efforts supplémentaires pour préserver l’avenir.

2. Le partage de risques

Pour d’autres, le partenaire privé prendrait sur lui une partie des risques que, dans le cas d’une formule plus traditionnelle, le public serait seul à supporter. La belle affaire ! Plusieurs savants collègues s’ingénient à démontrer comment tel ou tel type de risques est réparti différemment dans telle ou telle forme de montage. Mais, finalement, en pratique, le partage me semble assez simple. Les entreprises privées qui décrochent le contrat forment généralement un consortium ad hoc et leur responsabilité est par définition limitée à la mise de fonds qu’elles apportent à ce consortium.

Un autre élément d’information à prendre en compte concerne la stratégie des entreprises qui se présentent – qui sont choisies pour ce qu’elles sont, pour leur réputation et leur expertise – et qui obtiennent un marché en PPP. Il n’est pas rare que ces entreprises commanditaires revendent leur participation et se retirent complètement de l’affaire ; c’est le cas notamment d’entreprises du BTP (bâtiment et travaux publics) qui sont intéressées d’abord et avant tout par la phase de construction ; le changement des propriétaires des partenaires privés est d’ailleurs d’autant plus fréquent que la durée d’un PPP prend des allures d’éternité pour des marchés financiers qui n’ont d’yeux que pour les résultats du prochain trimestre ^[7].

Tout cela fait en sorte que si, par malheur, un PPP capote en bout de piste, les entreprises privées en seront certes pour leurs frais – et c’est (parfois) un vrai risque, pour lequel il convient de compatir –, mais uniquement jusqu’à concurrence de leur mise de fonds et pas un seul centime de plus. Il est en effet très rare que les entreprises mères, qui commanditent le consortium, se portent pleinement garantes de leur filiale.

Le partenaire public quant à lui aura le choix suivant :

• soit il laisse le consortium privé faire faillite – cela se fait : c’est la règle, en espérant que l’affaire soit reprise et redémarre « sur des bases plus saines », comme on dit. Auquel cas, ceux qui perdent le plus sont généralement les créanciers non garantis et les travailleurs auxquels on proposera de retrouver leur emploi mais à des conditions « plus concurrentielles » ;

• soit il change les règles du jeu en cours de route (ce qui, soit dit en passant, est rétrospectivement injuste pour les concurrents non retenus, qui ont peut-être été écartés à cause d’une offre plus dispendieuse, parce qu’ils étaient plus réalistes ou en tout cas moins optimistes) auquel cas, le partenaire public peut intervenir :

• en subventionnant carrément le PPP ;

• en entrant dans le capital du consortium pour y apporter des capitaux frais, puisés à même le budget consolidé ;

• en allongeant la période pendant laquelle l’entreprise peut se rembourser. Par exemple, à même les péages : dans le cas d’une autoroute californienne, la durée de la concession a été prolongée de trente-cinq à quarante-cinq ans, afin, non pas d’éviter la faillite, mais bien de compenser des dépenses imprévues en cours de chantier – un grand classique dont on ne se lasse jamais ! – mais aussi de rehausser le rendement attendu vers un niveau « raisonnable » de 18,5 %, et cela en dépit de la forte opposition des fonctionnaires du ministère des Finances de l’État de Californie ^[8] voir en ligne $$ ;

• soit en se portant garant de l’affaire pour permettre un refinancement ; etc.

Sans doute pourrait-on ainsi envisager placidement différentes hypothèses de la sorte dans le cas d’un projet d’aréna en PPP qui aurait mal tourné, car un peuple qui peut survivre à une annulation de saison de hockey professionnel peut probablement souffrir courageusement pendant la fermeture temporaire d’un aréna ^[9]. Mais comment se poserait la question dans le cas d’une catastrophe financière qui affecterait un opérateur privé des services d’eaux ou de transport en commun ? Peut-on imaginer un seul instant que la municipalité puisse regarder retomber la poussière en se croisant les bras ? Dans le cas des services d’importance vitale, le partage de risques d’un PPP me semble être un véritable jeu de dupes.

3. La flexibilité

Un des arguments fréquemment évoqués en faveur des PPP est qu’ils permettraient une grande flexibilité. Mais de quelle flexibilité parle-t-on alors ? Les discussions préalables à la rédaction des devis sont certainement plus ardues et plus longues dans le cas d’un PPP que dans le cas d’un projet classique. Y aurait-il alors plus de flexibilité en cours d’opération en mode PPP ? L’entrepreneur a tout intérêt à s’en tenir fermement à ce qui a été négocié au départ, quitte à modifier le projet en cours de route moyennant des compensations conséquentes. Car la flexibilité, elle aussi, a son prix. Les PPP induisent des rigidités telles qu’ils contraignent les élus et réduisent la marge de manœuvre dont ils devraient disposer pour s’ajuster à des circonstances imprévues.

La lourdeur de la rédaction des devis

Il n’est pas toujours simple de faire affaire avec le privé. Comme tout bon contrat, un contrat de PPP doit chercher à prévoir l’imprévisible, question de limiter les querelles en cours de réalisation : les élus et les citoyens veulent être rassurés sur les responsabilités de chacun et sur leurs recours en cas de désaccord avec leur partenaire privé ; de son côté l’entreprise, tout à fait légitimement, veut s’assurer qu’elle ne court pas à sa perte. Ce qui est déjà vrai de tout contrat prend une ampleur vertigineuse dans le cas des PPP puisqu’il s’agit de prévoir ce qui pourrait advenir non pas dans l’année ou dans les cinq ans qui viennent mais bien d’ici vingt, vingt-cinq ou trente ans. Après avoir reçu un service ou une marchandise non conforme à ses attentes, après avoir tenté sans succès d’obtenir un service après-vente prévu au contrat, on peut normalement changer de fournisseur dans un délai relativement court, au moment du renouvellement ; avec un PPP, on n’a d’autre choix que de rester avec le même pendant longtemps et de chercher à s’entendre ou à faire entendre raison. Comment prévoir ce qui adviendra au cours des vingt-cinq ou trente prochaines années ? Quelle vision de l’avenir avions-nous en 1982 ? Comment pouvions-nous nous imaginer ce que serait vraiment 2007 sans savoir, par exemple, le développement qu’allaient connaître la micro-informatique et Internet ? N’aurions-nous pas fait confiance, une confiance aveugle, à des entreprises à l’époque aussi solides et respectées que l’étaient les grands constructeurs automobiles américains ? Sans parler des brigands, des entreprises comètes, celles qu’on finit par condamner alors qu’on les encensait la veille.

Il y a un superbe consensus en matière de PPP, un point sur lequel absolument tout le monde s’entend : l’augmentation du recours aux PPP dans le monde municipal ferait sans doute des heureux, notamment chez les avocats d’affaires responsables de la rédaction des contrats que l’on voudra toujours les plus sophistiqués possible pour prévoir l’imprévisible (sur vingt-cinq ou trente ans !) et éviter de mauvaises surprises. Comme il y a consensus, il est inutile d’en rajouter, mais on tolérera tout de même les deux exemples qui suivent.

Le premier tient de la logistique nutritionnelle et concerne une arme de réconfort massif, le gâteau aux fruits destiné aux GI américains. Quand le Pentagone commande des gâteaux aux fruits au privé, il cherche bien sûr à en avoir pour son argent. Mais il n’y a pas que le prix : il y a encore le goût (un détail), la durée de conservation, la qualité des ingrédients, etc. Pour ne rien laisser au hasard, pour se prémunir contre un éventuel mauvais fournisseur, on a donc développé un devis aussi lourd et riche qu’un bon gâteau aux fruits : « Voici la recette du Pentagone. Le MIL-F-14499F contient toutes les spécifications pour un gâteau destiné à 2,2 millions de personnes, soit dix-huit pages à comparer aux deux tiers de page du classique Le Plaisir de cuisiner… Le gâteau aux fruits tient la comparaison avec les vingt-deux pages de spécifications de l’armée pour son piège à souris. ^[10] » Si, pour garantir qu’on obtiendra un gâteau aux fruits correct, il faut un devis de dix-huit pages de paramètres précis, imaginons pour un PPP !

Un second exemple concerne le métro de Londres dont une bonne partie fait l’objet d’une réhabilitation majeure en PPP : « Le PPP du métro est à la fois coûteux et compliqué. (…) 135 volumes et 28 000 pages de contrat. (…) Au cours de la crise d’octobre 2005 affectant la Northern Line, il fallut employer une armée d’avocats pour examiner les deux millions de mots du contrat et savoir s’il autorisait d’imposer des niveaux de sécurité. ^[11] »

Un contrat : plus solide qu’une constitution

« On peut changer une loi, un règlement, même une Constitution, mais résilier un contrat, c’est très compliqué et très cher », prévient Marie-Claude Prémont ^[12].

À Ottawa, un conseil municipal nouvellement élu en a fait la douloureuse expérience. Le conseil s’est prononcé le 14 décembre 2006 sur le projet de train léger et a convenu qu’il valait mieux tout laisser tomber ou, en tout cas, qu’il fallait reprendre tout depuis le début. Or, le partenaire privé, Siemens, qui a investi dans la préparation du projet, ne l’entend pas de cette oreille : il réclame 175 millions de dollars pour bris de contrat si le conseil persiste dans son désir de revenir sur ce que planifiait l’ancienne administration ; et même si le conseil confirmait finalement la décision, Siemens exigerait un dédommagement de 70 millions, à titre de « pénalité » ^[13].

À plusieurs égards, un bail en PPP est plus contraignant qu’un contrat d’hypothèque : on pourra toujours décider de mettre en vente l’immeuble dont on est propriétaire (sans toutefois être assuré de trouver rapidement preneur), mais on ne pourra pas se défaire facilement des obligations d’un PPP qui court sur trente ans.

Il semble clair que les PPP induisent des rigidités telles qu’ils contraignent les élus et réduisent la marge de manœuvre dont ils devraient pouvoir disposer pour s’ajuster à des circonstances imprévues. En effet, le fait d’avoir conclu un contrat qu’il serait coûteux de résilier ou de modifier a pour conséquence de détourner les tensions budgétaires et de reporter le fardeau des ajustements et les éventuelles coupes budgétaires sur les maillons faibles : c’est ainsi que les ajustements vont d’abord porter sur les opérations qui ne sont pas en PPP, car le contrat bétonné de PPP « sanctuarise » en quelque sorte tel site de service au détriment des autres.

L’hôpital Monklands, qui n’est pas un PPP, « fut démantelé en raison des coûts de deux autres hôpitaux construits en PPP. (…) Les contrats couraient sur trente ans. Donc, si vous vouliez faire des changements significatifs ou en fermer un, alors le consortium du PPP devait recevoir des compensations, c’est pour cela que Monklands a été sacrifié car il n’est pas protégé par un contrat de PPP ^[14] ».

En 1989, le contrat pour les services d’eaux à Grenoble avait été passé dans des conditions telles que le maire (qui était également ministre) a ensuite été accusé en 1994 d’avoir accepté un pot-de-vin ; il a été jugé et condamné en 1996 et par la suite emprisonné pendant plusieurs mois. Ses opposants ont remporté les élections suivantes ; la nouvelle administration, sitôt élue, a voulu casser le contrat. Mais tout ce qu’ils ont réussi à faire, c’est d’amener le concessionnaire à rouvrir le contrat pour n’obtenir en bout de course que des modifications somme toute mineures. Et il a fallu attendre jusqu’en 2000 pour reprendre le contrôle d’un service qui avait pourtant été privatisé de façon frauduleuse et reconnue comme telle par la justice en 1996.

La rigidité des PPP comme garantie d’un engagement à long terme

À vrai dire, la rigidité induite par les engagements à long terme constitue, paradoxalement, un des plus solides points en faveur des PPP. En effet, on peut reprocher aux municipalités, trop souvent à raison, de ne pas faire preuve d’une grande constance dans leurs interventions sur les infrastructures existantes : beaucoup trop fréquemment, le rythme d’investissement dans l’entretien et la réhabilitation des infrastructures se transforme en soupape d’ajustement pour libérer la pression budgétaire. Reporter sine die les investissements permet à court terme de diminuer le volume des déboursés et de contenir l’endettement, tout en maintenant constants les programmes de dépenses courantes. Trop souvent, les programmes d’entretien et de réhabilitation qui devraient suivre un rythme régulier et planifié subissent donc, au contraire, des arrêts et des départs brusques et plus ou moins prévisibles, selon la conjoncture budgétaire. On pourrait espérer que ces creux artificiels soient ensuite compensés par des vagues d’investissements en période de vaches grasses, mais tel n’est pas le cas, et, globalement, les municipalités ont généralement des pratiques de sous-investissement chronique.

Une réaction classique, surtout du côté des acteurs qui plaident pour une réduction du rôle de l’État, consiste à vouloir retirer ce pouvoir de nuisance des mains des élus, pour « sortir » des municipalités la responsabilité de maintenir les infrastructures en bon état. De nombreux cas américains s’inspirent très nettement de cette orientation : on retire un service à la municipalité pour le confier à un « special district authority » où ce seront des « experts » non élus qui disposeront d’une enveloppe budgétaire protégée, tenue à l’abri de toutes autres considérations, et qui alloueront le budget qui leur est confié en ayant uniquement en tête la pérennisation du meilleur service possible. On refuse alors aux élus le pouvoir de procéder à des arbitrages proprement politiques, qui conduisent forcément à des réajustements de priorités, souvent au détriment d’un investissement régulier dans la réhabilitation des infrastructures existantes. En fait, en gelant la dotation d’enveloppes protégées, on procède une fois pour toutes et « pour toujours » à un arbitrage « final », et on fixe « à jamais » une répartition des moyens entre diverses fonctions assumées par la municipalité. Parfois, plutôt que d’assurer une enveloppe budgétaire à même les recettes générales de la municipalité, on concède à un special district authority le produit d’un impôt, en tout ou en partie : par exemple, on fixera à 0,01 % la part de l’impôt foncier qui sera obligatoirement allouée à telle ou telle agence spécifiquement chargée d’une responsabilité particulière, sans qu’il soit possible d’en transférer une partie vers d’autres postes budgétaires.

C’est un peu dans la même perspective que les PPP permettent en principe de garantir une plus grande régularité, dans la mesure où le contrat « bétonne » le financement d’un service et son rythme d’investissement. Par exemple, en début de contrat, les partenaires peuvent convenir du niveau où les investissements devront être maintenus (tout en tolérant quelques variations), en fixant un seuil minimal ou en établissant un niveau minimal de qualité à conserver, ou encore en définissant des seuils de détérioration au-delà desquels la situation serait inacceptable. Plus généralement, les promoteurs de la formule des PPP prétendent que, dans le cadre même de la poursuite de ses propres intérêts, le partenaire privé aurait tout avantage à agir « en bon père de famille » et à se contraindre de lui-même à respecter non seulement la lettre mais même l’esprit du partenariat. Mais cet espoir de garantir un rythme d’investissement régulier résiste difficilement devant l’examen de plusieurs cas concrets où il devient clair que le partenaire privé respecte difficilement cet engagement – comme pour l’eau en France et en Angleterre ^[15].

Chose certaine, il est malaisé pour les promoteurs de la formule PPP de mettre de l’avant à la fois sa flexibilité et sa rigidité.

4. La transparence

Chose plus claire encore, les PPP réduisent la transparence de la gestion des services, car c’est pratiquement la règle du jeu tout à fait légitime en affaires : personne n’a intérêt à dévoiler ses petits secrets de fabrication à des concurrents qui, la fois suivante, en profiteront pour rafler la mise.

La transparence dans les entreprises publiques et parapubliques

La transparence d’une activité exercée par le privé est davantage un souhait irréaliste qu’autre chose. En effet, déjà pour une entreprise complètement contrôlée par le public, il n’est pas simple pour un citoyen ou un élu d’obtenir toutes les informations qu’ils désirent (et encore moins de prétendre y exercer une quelconque forme de contrôle ou de vérification). On peut citer le cas d’un citoyen peu ordinaire qui a toutes les peines du monde à voir clair dans la gestion d’organismes pourtant parfaitement « publics » : le vérificateur général du Québec reconnaît publiquement qu’il est limité dans son action puisqu’il n’a pas d’emblée le pouvoir d’enquêter sur la Caisse de dépôt et de placement ni sur Hydro-Québec ^[16].

Bien que, sans doute, la majorité des entreprises para- et péripubliques accomplissent leur tâche de façon irréprochable, on ne peut s’empêcher de constater que, plus souvent qu’à leur tour et aussi bien au Québec qu’en France, les para- et intercommunales défrayent la chronique pour des « affaires » en tout genre. Ce n’est probablement pas un hasard si on y dénonce, beaucoup plus souvent que dans le cadre des opérations classiques en régie, divers cas de détournement de fonds « publics » à des fins de financement occulte des partis politiques ou même d’enrichissement personnel.

Le premier exemple met en lumière le rôle difficile des élus locaux. En avril 2003, en France, on entendait parler du syndicat intercommunal de traitement des ordures de la région de Rambouillet, le SITCOM (dépendant lui-même d’un syndicat interdépartemental, le SYMIRIS), qui faisait affaire avec la SITA, une filiale du groupe Suez-Lyonnaise des eaux : une instruction est ouverte pour « détournement de fonds publics, faux et usage de faux, favoritisme et recel de ces délits ». L’un des premiers à s’être interrogé sur les comptes opaques de ces syndicats raconte que, comme beaucoup d’élus délégués par les municipalités, il faisait plutôt confiance aux administrateurs : « Je votais les budgets comme les autres. De temps en temps, il y avait bien des conflits, mais on ne discernait rien d’exceptionnel. (…) En fait, on était intégré dans une procédure d’endormissement. ^[17] »

Même lorsque tout est fait dans le plus pur respect des règles et des lois, on constate que les para- et intercommunales sont loin du regard du conseil et on s’y permet de rapides petits tours de passe-passe qui seraient plus difficiles dans le cadre d’un service municipal classique – et c’est sans doute là une bonne partie de l’intérêt de ces organismes pour leurs promoteurs. À titre d’exemple curieux, il est tout de même symptomatique que, généralement, le salaire des PDG de ces sociétés dépendant des municipalités soit plus élevé que celui des plus hauts fonctionnaires de l’administration municipale. Quel étonnement alors de constater que le patron de l’Agence des partenariats public-privé du Québec est plutôt correctement dédommagé : « Avec un quart de million par année en salaire, le président de l’Agence gère une boîte d’un budget de 7,2 millions de dollars avec vingt-cinq personnes pour le moment. Le sous-ministre à la Santé, lui, gagne 30 % de moins pour gérer 22 milliards de dollars et 272 833 employés. Cherchez l’erreur ! ^[18] »

Et le reste est à l’avenant : par exemple, les patrons d’entreprises paramunicipales québécoises ont droit à des notes de frais « à la française », ce qui permet notamment d’accueillir correctement une délégation de visiteurs étrangers (avis aux intéressés), alors que, dans les mêmes circonstances, les élus municipaux en sont parfois littéralement rendus à payer de leur poche (ne serait-ce que pour rendre la pareille à leurs homologues français). Dans les paramunicipales et les intermunicipales, on retrouve très nettement cette distance avec le conseil local et cette logique du « payé d’avance » : une fois le budget annuel voté en conseil, après parfois moult discussions, le suivi et le contrôle ne sont plus de la même qualité que pour les opérations des services municipaux traditionnels. Comme me l’a dit un informateur, une fois le budget voté et les fonds versés à ce genre d’organisme, plus ou moins autonome, « ce n’est plus l’argent de personne ». Il est en effet très rare que des sommes non dépensées reviennent au budget général ; une fois le budget voté, c’est comme si les élus faisaient leur deuil de cet argent : tout sera dépensé ou engagé, ne serait-ce que pour pouvoir justifier le maintien, voire l’augmentation de l’enveloppe de l’année suivante.

La transparence dans les sociétés d’économie mixte

Entre une paramunicipale classique, possédée en totalité par la municipalité et cette dernière, il existe déjà une distance considérable. Cette distance s’accroît davantage avec les sociétés d’économie mixte (SEM), une espèce particulière qui associe en son sein même le public et le privé : selon la loi québécoise, le partenaire public possède au minimum la majorité absolue des actions. « Face au mouvement de redéfinition des frontières du public et du privé, à la fragmentation du gouvernement urbain et aux interrogations sur l’espace public local, les SEML (les SEM locales) peuvent être, pourraient être l’un des instruments au cœur de l’action publique locale. (…) Elles peuvent aussi représenter la pire forme de collusion entre intérêt public et privé, d’occultation du débat public, de constitution de fiefs locaux pour certains élus, de manipulation de l’intérêt général. ^[19] »

La France n’est pas la seule terre d’élection des SEM : alors que le Québec a connu il y a peu un démarrage aussi modeste que tapageur, la Belgique vit une expérience de SEM au moins aussi longue et même plus diversifiée ^[20].

L’unique SEM québécoise s’appelle Compo-Haut-Richelieu et associe deux actionnaires : la municipalité régionale de comté (MRC) du Haut-Richelieu, détentrice de 60 % des actions et, pour les 40 % restants, un partenaire privé, la firme Compo-sortium, membre du groupe Suez-Lyonnaise des eaux. Compo-sortium, comme son nom le suggère, met en avant une expertise en matière de tri, de recyclage et surtout de compostage. Alors que la MRC dans son ensemble est l’actionnaire majoritaire de la SEM, trois municipalités membres ont préféré ne pas faire affaire avec elle et au moins l’une d’entre elle mène une bataille de longue haleine pour obtenir un accès à toute l’information qui lui semble nécessaire concernant cette SEM dont elle est pourtant coactionnaire en bonne et due forme.

Dans ces conditions, que reste-t-il aux citoyens pour s’informer ? Un rapport annuel conforme à la saine pratique comptable ? Il risque vraisemblablement d’être insuffisant, car les normes comptables concernent essentiellement les résultats et les positions financières d’une entreprise ; on n’apprendra rien, dans ce genre de rapport, sur la politique d’embauche d’une SEM et on en saura encore moins sur ses fournisseurs, ses achats, leur prix, les conditions qui y président : on n’aura aucune de ces informations qui sont publiques (et pouvant faire l’objet de discussions et de critiques) lorsque les décisions passent par un conseil municipal.

La nécessaire transparence des affaires publiques s’oppose ici au tout aussi nécessaire secret commercial des affaires privées. Car il faut reconnaître que les arguments évoqués en faveur de la confidentialité sont, à bien des égards, convaincants : comme la SEM est une véritable entreprise, elle est en concurrence avec d’autres entreprises qui se régaleraient de tous ses petits secrets s’ils étaient étalés sur la place publique ; il deviendrait trop facile de battre la SEM, dont tous les coûts seraient connus, dans le cadre d’un appel d’offres concernant d’autres territoires, mais aussi sur le marché non résidentiel.

Est-il possible de concilier contrôle démocratique et entreprise ? Comment les citoyens peuvent-ils obtenir des informations sur la gestion de leur SEM sans que cela ne la désavantage dans sa lutte contre ses concurrents ? Comment s’assurer que les élus ne confondent pas l’intérêt public avec l’intérêt de leur administration, ou encore avec leur intérêt politique ou même personnel ? L’asymétrie du rapport de force entre partenaires du public et du privé reste l’un des problèmes essentiels que posent les SEM.

Les SEM ne datent pas d’hier, mais elles s’inscrivent maintenant dans un mouvement qui dépeint le secteur public comme inefficace et inefficient – ou, en tout cas, comme globalement moins performant que le privé –, un mouvement qui, d’autre part, considère que des agences spécialisées, centrées sur des missions spécifiques, seraient mieux placées pour fournir des services répondant plus efficacement aux attentes des consommateurs, dans une logique d’offre et de demande. Les SEM participent ainsi à cette tendance qui conduit vers la fragmentation du pouvoir public, pouvant aller jusqu’au démembrement des structures publiques locales. Que ce soit avec les SEM ou avec toute autre agence unifonctionnelle, on cherche à s’affranchir de certaines règles bureaucratiques et à court-circuiter des procédures jugées inutiles ^[21] ; mais il n’est pas du tout certain qu’on parvienne à gagner beaucoup en souplesse et en efficacité, ni non plus au niveau des coûts supportés par l’usager. En revanche, il est à peu près assuré qu’on perd, tant au niveau de l’imputabilité et de la transparence que du contrôle bureaucratique qui demeure en principe garant de l’intérêt public.

La dispersion des lieux de décision impose à des élus locaux, qui remplissent leur fonction souvent à temps partiel, une gymnastique épuisante pour concilier les exigences de leurs mandats démultipliés avec celles de leur travail et de leur vie personnelle. C’est également ce que vivent nombre d’individus chargés de représenter leur organisme inévitablement sacré « partenaire » et siégeant ex officio dans quantité de conseils et de sous-comités. Il en est de même pour les médias locaux, qui ne peuvent plus couvrir toutes les réunions où se prennent les décisions affectant la vie de leurs lecteurs – qui sont aussi des électeurs –, ayant eux-mêmes bien du mal à s’y retrouver dans la nébuleuse gouvernance.

La transparence dans les PPP

Si la transparence et le contrôle par les élus dans une paramunicipale ne sont pas sans faille, alors que la municipalité est pourtant propriétaire de la totalité de l’entreprise, si la transparence et le contrôle par les élus dans une SEM, comment dire, s’éloignent de l’idéal, alors que la municipalité est pourtant actionnaire majoritaire de l’entreprise, comment pourrait-on espérer que ce soit mieux avec un PPP ? Si l’on se fie aux exemples étrangers, il est clair que le partenaire privé d’un PPP se conduit, comme il se doit, comme la véritable entreprise privée qu’il est. Il est à peu près certain que, transposée chez nous, la formule des PPP ne sera pas plus transparente que ne l’est la SEM. D’ailleurs, la transparence des PPP a déjà fait l’objet, de la part du gouvernement, de décisions non équivoques et particulièrement transparentes : la Commission d’accès à l’information « avait aussi exigé que les contrats de PPP et les plans d’affaires aient un caractère public et que les entreprises privées engagées dans les PPP aient des obligations importantes en matière de transparence. Monique Jérôme-Forget (ministre responsable des lois créant l’Agence des PPP et permettant la mise sur pied de PPP) a refusé d’apporter des amendements en ce sens. Ce sont les ministres qui demeurent responsables d’un PPP et qui devront rendre des comptes ^[22] », a-t-elle expliqué. Voilà qui a le mérite d’être clair.

5. La concurrence

Moins de flexibilité, des élus moins directement responsables, moins de transparence, les PPP sont également la promesse d’une diminution de la concurrence. Chose tout aussi certaine en effet, l’essence même de la formule des PPP, qui implique un engagement financier à long terme du partenaire privé, a pour conséquence inéluctable de réduire le degré de concurrence qui n’est déjà pas aussi vive qu’on pourrait le souhaiter.

Trop souvent : beaucoup d’appelés, peu d’offreurs

La concurrence n’est pas un état naturel. On suppose toujours ou on espère qu’il y aura quantité d’offreurs prêts à donner le meilleur d’eux-mêmes pour décrocher n’importe quel contrat. Mais c’est loin d’être toujours le cas. Il suffirait de rappeler le cas de la MRC du Témiscamingue, qui a fait chou blanc avec son appel d’offres de l’automne 2006 et qui s’est retrouvée contrainte de prendre en régie la collecte des ordures. Mais un cas encore plus fréquent est celui de l’appel d’offres qui ne suscite qu’une seule offre, comme ce fut le cas, au printemps 2006, pour l’opération des usines d’eaux de Beauceville.

Une formule plus adaptée aux très grandes entreprises

Il semble clair que le recours aux PPP évince systémiquement les petites et moyennes entreprises locales et favorise la concentration des entreprises. Quel est le banquier qui accepterait de s’engager financièrement pour les vingt-cinq prochaines années afin d’épauler un petit entrepreneur en construction ? Poser la question, c’est y répondre !

Certains proposent de favoriser les entreprises locales, mais ils devraient se rendre compte que c’est tout sauf simple et que leur tentative pour orienter le cours des choses peut s’avérer rapidement futile. En effet, même si le contrat initial est octroyé à une entreprise locale, rien n’interdit qu’elle soit rachetée peu de temps après par une très grande entreprise. Ce qui a eu lieu à Hamilton : l’opération a d’abord été octroyée en 1994 à une entreprise locale, Philip Utilities Management Corpo ration, filiale à 70 % de Philip Services et à 30 % du Régime de retraite des enseignantes et enseignants de l’Ontario (TEACHERS) ; elle a été rachetée par Azurix, filiale d’ENRON, puis par AWS, American Water Services, elle-même filiale de la britannique Thames Water (propriétaire des réseaux d’eaux desservant Londres), elle-même à son tour filiale de l’électricien allemand RWE)…

Il y a deux morales à cette histoire. Tout d’abord, octroyer un contrat au privé, c’est octroyer un contrat au privé en général et non à une entreprise en particulier, car celle-ci est toujours susceptible de changer de mains. Ensuite, on remarque que ce genre de contrat ne fait intervenir que les plus grandes entreprises.

Les ententes de cartel

Pour comprendre ce qu’est la concurrence, rien de tel que de regarder les situations de non-concurrence. Il est toujours étonnant de constater à quel point certains ont tendance à minimiser le phénomène pourtant bien réel des ententes de cartel 23. Ces accords entre concurrents ont pour but de se partager le monde en répartissant les contrats, « équitablement », sans qu’il ne soit nécessaire de s’entre-déchirer et de proposer des prix trop bas, avec pour objectif que l’affaire demeure vraiment payante tout en limitant les frais importants qu’implique la soumission d’une offre de services dans le cadre d’une véritable compétition et, finalement, élégance suprême, en préservant les apparences d’une vive concurrence, aussi « pure et parfaite » que dans les chapitres les plus théoriques des manuels d’économie les plus classiques.

Il est par définition difficile d’aller au-delà des rumeurs et d’identifier hors de tout doute de véritables ententes de cartels ; les rares condamnations en bonne et due forme n’en sont que plus spectaculaires. Le record en matière d’amende revient à un quatuor de fabricants d’ascenseurs qui se seraient entendus sur les prix pour leurs affaires en Allemagne et dans les trois pays du Benelux : la Commission européenne leur a infligé, en 2007, une amende de 992 millions d’euros. Les montants ne sont pas toujours aussi fabuleux, mais l’actualité regorge sans cesse d’exemples de « petits arrangements entre amis ».

Le 22 mars 2006, le conseil de la concurrence infligeait une sanction record de 48,5 millions d’euros au total contre trente-quatre entreprises de BTP pour entente généralisée sur les marchés publics d’Île-de-France entre 1991 et 1997. Cette affaire est un bel exemple du génie, du raffinement et du bon goût qui font l’honneur de la France. En effet, on ne pourra que remarquer la beauté, la sophistication et surtout la singularité de cette « entente généralisée » qui tient à ce qu’elle était en quelque sorte assistée par ordinateur, ceci étant rendue possible par « la mise au point par un ingénieur de Bouygues du logiciel Drapo (détermination aléatoire du prix de l’offre) permettant de truquer les réponses des entreprises à des appels d’offres publics ». Le Conseil de la concurrence a ainsi établi que, de la fin 1991 à 1997, « les principales entreprises du secteur se sont entendues pour se répartir les marchés de travaux publics d’Île-de-France, entre elles ou entre leurs filiales, entraînant avec elles de nombreuses autres entreprises » ; cette répartition se faisant au moyen de « tours de table » au cours desquels les responsables des entreprises exprimaient leurs vœux pour les chantiers futurs. Ensuite, un système « particuliè rement élaboré » permettait d’« organiser le partage et (de) veiller au respect des attributions prévues » grâce à des « compensations qui pouvaient consister dans le versement de sommes d’argent, l’octroi de travaux en sous-traitance officielle ou occulte ou encore par la constitution de sociétés en participation ^[23] ».

Le logiciel Drapo permettait, à partir d’une offre de services que l’on voulait gagnante, de sortir en deux temps trois mouvements des offres concurrentes qui avaient toutes les apparences de propositions étudiées et solides tout en étant systématiquement un tantinet plus chères : l’astuce consiste à produire des estimés de coûts crédibles, qui sont parfois inférieurs, parfois supérieurs à ceux du concurrent qui a préalablement été désigné comme le vainqueur, en s’assurant qu’au total, le vainqueur élu par le cartel sortira… gagnant.

À ceux qui ricaneraient en feignant de croire que nous ne courons aucun risque que ces vilaines pratiques ne traversent l’Atlantique, il faudrait peut-être rappeler que quatre des cinq plus importantes entreprises sur le marché québécois des travaux publics sont des filiales de groupes européens (qui sont incidemment les plus grands groupes interna tionaux) et que le podium de la distribution des contrats ministériels québécois est… européen ^[24].

Il ne faudrait pas être naïf en ces matières. Quiconque croit que la libre concurrence pure et parfaite règne sans partage et que la main invisible du marché régule partout et toujours les relations entre le secteur privé et les municipalités a moins de quatre ans et demi ou n’a jamais mis les pieds dans une administration municipale.

Des stratégies pour stimuler la concurrence : fractionner les lots, réduire les durées et concurrencer le privé

Au contraire de la logique des PPP, on voit fréquemment les municipalités réduire les durées de contrat et fractionner les lots qui font l’objet d’appels d’offres (par exemple, pour les routes de collecte des ordures ou pour le déneigement), avec précisément pour objectif avoué de faire de plus petites bouchées accessibles à de plus petits entrepreneurs. C’est notamment le cas à Montréal, où on fait des appels d’offres sur des lots suffisamment petits pour que de nombreux camionneurs artisans puissent concourir. Bien plus, à Montréal toujours, on constitue un secteur témoin en réservant certaines routes, qui sont desservies en régie, pour obtenir ainsi des informations de première main ; et, au renouvellement des contrats, on remet ces routes en appels d’offres, en connaissant très bien les conditions particulières de service, pour en reprendre d’autres et ainsi « brasser les cartes » à chaque fois.

Un de mes exemples préférés concerne un service municipal des travaux publics, qui jouait, en respectant toutes les règles, le jeu de la compétition avec les entreprises privées : répondant à des appels d’offres en bonne et due forme, le service municipal et des entreprises privées déposaient côte à côte leur soumission, chacun s’engageant à respecter le devis et espérant proposer des coûts inférieurs à ceux de ses compétiteurs. De 1968 à 1984, la municipalité de Hull (désormais Gatineau) a lancé soixante-dix-neuf appels d’offres pour des travaux d’infrastructures – ce chiffre ne comprend pas les contrats qui portaient essentiellement sur des travaux de revêtement de la chaussée (pavage, planage ou scarification) ou sur la construction ou la réfection de trottoirs. Le service municipal des travaux publics (TP) a participé à la moitié des appels d’offres (39) et l’a emporté deux fois sur trois (24 sur 39) : deux fois sur trois, les TP ont proposé un prix inférieur à celui de l’entreprise privée. En moyenne, les TP ont réalisé les travaux en dégageant une économie d’au moins 16 %. À première vue, il s’agit donc d’une participation très active et d’une jolie performance. Pour avoir fouillé cette histoire (et nous être assurés notamment que tous les coûts étaient pris en compte, ce qui était presque le cas) en rencontrant de nombreux intervenants privés et publics et en épluchant les archives, nous sommes d’avis que cette compétition était tout à fait loyale. D’ailleurs, si les concurrents privés avaient senti que les dés étaient pipés en faveur des TP, on comprendrait mal pourquoi ils auraient perdu leur temps et gaspillé leur argent à soumettre des propositions en aussi grand nombre et aussi souvent : pour les soixante-dix-neuf appels d’offres, près d’une cinquantaine d’entreprises différentes ont déposé deux cent trente soumissions, et les plus combatives ont déposé jusqu’à huit, treize et même vingt et vingt-trois soumissions. De deux choses l’une : ou bien ces entreprises acharnées étaient masochistes, ou bien elles avaient l’impression que la partie était honnête et que les TP jouaient selon les règles du jeu. Tout compte fait, la participation des TP aux appels d’offres était nettement avantageuse pour tout le monde, sauf pour les entrepreneurs ^[25].

Finalement, une autre façon de stimuler la concurrence est d’éviter de la restreindre en spécifiant, dans le devis d’appel d’offres, des paramètres tellement particuliers, des clauses si restrictives que cela a pour effet d’exclure a priori une partie des concurrents potentiels. Par exemple, le vérificateur général de la Ville de Sherbrooke a déposé au conseil municipal, en février 2007, un rapport sur le processus d’adjudication des contrats de bacs roulants utilisés pour la collecte des matières recyclables : le devis était tellement restrictif, et sans motif raisonnable, qu’un seul fournisseur pouvait y répondre. Le vérificateur explique cet accroc par un « malentendu ». Faisant référence au cas de Sherbrooke mais aussi à d’autres, un journaliste s’interroge : « Jusqu’ici, aucune preuve n’a été faite que des élus ou des fonctionnaires municipaux auraient obtenu des faveurs ou pots-de-vin pour empêcher la mise au point de rigoureux appels d’offres. Mais il est clair que l’absence de rigueur dans plusieurs cas explique que des municipalités ont payé plus cher pour le même produit ou des produits supérieurs achetés à meilleur prix par des voisines plus strictes sur les règles du jeu ^[26].

Il semble cependant que de semblables pratiques, à plus de mille lieues d’ici, s’expliquent parfois par des circonstances moins anodines. En effet, au sujet d’appels d’offres du même genre, on relève, de temps en temps, des condamnations pour « délit d’entente illicite ». Ainsi cette affaire récente sur les panneaux utilisés pour la signalisation routière : « Selon les premières investigations menées à Nantes par le juge Frédéric Deseaunettes, cela fait plus de dix ans que Bouygues et les autres spécialistes de la signalisation routière se partageaient en secret ce marché de 300 à 400 millions d’euros par an. (…) Certains comploteurs rédigeaient à la place des collectivités locales les cahiers des charges qui régissaient les appels d’offres. (…) Ainsi, ils avaient introduit pour certains marchés une clause exigeant l’usage de rivets d’un diamètre particulier utilisés par une seule société en France. (…) Le Conseil (de la concurrence) s’est penché sur leur cas à sept reprises depuis 1997. (…) Après la mise en examen d’une dizaine de dirigeants, policiers et magistrats s’interrogent (…) sur le degré d’incompétence ou de complicité des élus et des fonctionnaires qui passaient les contrats. ^[27] »

Trop souvent, la concurrence est davantage un souhait qu’une réalité et les PPP viendront limiter encore le nombre de marchés où de nombreux compétiteurs se feraient la lutte.

Conclusion

Il est d’autant plus difficile de dresser un bilan positif des PPP sur la base de réalisations concrètes, au-delà des principes qui sont forcément radieux, qu’il n’y a que peu d’expériences en cours depuis suffisamment de temps pour qu’il soit possible d’y faire la part des choses. Sans compter que, dans les municipalités nord-américaines, les cas de PPP ou de quasi-PPP les plus imposants font généralement long feu.

Le cas de Hamilton a longtemps été présenté sur toutes les tribunes comme l’exemple parfait d’une entente heureuse et mutuellement avantageuse, jusqu’à ce que le conseil municipal, au vu d’une expérience qui a duré dix ans, ne décide à son échéance de ne pas reconduire le contrat. Il ne faut certes pas généraliser un cas unique, mais les cas ayant déjà connu une longue période d’expérimentation sont objectivement plutôt rares, sans compter que celui-ci impliquait une ville importante pour un service important. Dans ce cas particulier, on peut présumer que ce refus de se rengager pour dix années supplémentaires a été fait en connaissance de cause, sur la base d’analyse – on l’espère – compétente et assise en tout cas sur une expérience réelle et d’une bonne durée.

Le cas d’Atlanta n’est guère plus brillant : un contrat obtenu en 1999 et résilié en janvier 2003 ; de même cet autre contrat à Porto Rico, obtenu en mai 2002 et résilié en janvier 2004, qui était, avec 4,5 milliards de dollars sur dix ans, « le plus important contrat d’exploitation et gestion dans le domaine de l’eau au monde ».

En cherchant, on trouvera bien des cas plus heureux, car les municipalités sont sans cesse en questionnement et l’expérimentation y est pratiquée beaucoup plus fréquemment que ne semblent le croire certains : si la plupart des municipalités finissent par décider de maintenir un arrangement (en régie ou avec un partenaire privé) qui fonctionne plutôt bien sans être jamais parfait, chaque année un petit nombre d’entre elles changent leur fusil d’épaule, dans un sens ou dans l’autre. Il est vrai que, plus souvent qu’autrement, la balance penche davantage du côté d’une gestion en régie, où la municipalité finance elle-même le projet et où des fonctionnaires sont responsables de l’opération du service, tout en faisant généralement appel à des entreprises privées pour la plupart des étapes de la construction de nouveaux équipements. La part du privé dans la construction des infrastructures et des équipements municipaux est considérable, mais la participation des entreprises à la fourniture des divers services est faible et parfois même marginale. En soi, ce partage est-il bon ou mauvais ? C’est en tout cas le fruit d’une multitude de petites et de grandes décisions prises par les nombreux conseils municipaux.

Depuis de nombreuses années, on nous annonce le retour imminent du privé dans le secteur municipal sans qu’on n’ait observé de grands changements, jusqu’à présent. La tendance la plus vraisemblable, si tant est que les conseils municipaux conservent leur autonomie décisionnelle, c’est qu’on continuera d’observer des déplacements, dans un sens comme dans l’autre (vers le privé et vers le retour en régie) ; cependant, comme la mode est à conclure des ententes ou des partenariats de 1plus longue durée, il serait plausible que la part du privé (qui n’est encore que très faible) ait tendance à croître légèrement par effet cliquet, ne serait-ce que parce qu’il sera plus difficile (parce que plus coûteux) de changer d’idée en cours de route, après cinq ou dix ans : il faudra désormais attendre vingt ou vingt-cinq ans avant de pouvoir se reposer la question ; et il y a fort à parier qu’il sera alors plus difficile de revenir en régie – les employés municipaux autrefois affectés à ces tâches auront pris leur retraite, les techniques auront évolué sans que personne à l’interne ne se soit maintenu à jour, et les compétences auront été perdues.

J.P. Hamel

NB : l'intégralité du rapport à partir duquel cette version a été montée est disponible en ligne